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2013년 2월

국가부도 위기에 직면한 미국

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[정세와 투방] 국가부도 위기에 직면한 미국

지금 미 정가와 언론에서는 ‘시퀘스터(sequester)’라는 말이 무성하게 떠돌고 있다. 이에 따라 우리나라 언론에서도 이 말이 자주 사람들 입에 오르내리고 있다. 한때는 '재정절벽(fiscal cliff)'이라는 말이 그처럼 무성하더니 그 자리를 대체하고 있는 양상이다. 그래서 ‘시퀘스터’란 도대체 무슨 뜻을 가진 말이고, 어째서 생겨난 것이고, 어떤 영향을 미칠 것인지 꼼꼼히 짚어볼 필요를 느낀다. 도대체 세상이 어떻게 돌아가고 있는지 저들이 지어내는 생경한 용어들에 주눅들지 않고 현실을 제대로 파악하기 위해서다. 그래야 세상을 바꾸든 말든 할 것이 아닌가?

1. ‘시퀘스터’라는 낱말의 뜻?

‘시퀘스터(sequester)’란 일반 용어로는 동사로서 “격리하다”, “은퇴시키다”는 뜻을 지니고 있다. 그런데 요즈음 미국의 정치권과 언론에서 사용되는 ‘시퀘스터’는 동사로서가 아니라 ‘시퀘스트레이션(sequestration)’이라는 명사의 줄임말로서 사용되고 있다.

‘시퀘스트레이션’은 법률 전문용어로는 소유권 분쟁 발생 시 법원의 재산 가압류 행위를 가리킨다. 그런데 이 용어는 지금 재정 문제에 원용되어 ‘강제 삭감 조치’라는 뜻으로 사용되고 있다. 좀 더 살을 붙여 설명하면, 정부 예산편성과 관련해서 다음 회계연도의 예산을 허용된 최대 적자 한도 내로 적자를 줄여서 편성하지 못할 경우, 당초 설정한 금액만큼 정부 재정지출을 법적 강제에 의해 “자동 삭감시키는 조처”라는 뜻으로 사용되고 있다.¹⁾

2. ‘시퀘스터’ 제도는 언제, 왜 생겨났고, 왜 다시 도입되었는가?

1985년 미국의 로널드 레이건 행정부 시절 필 그램 상원의원 등이 국가부채 감축을 위해 연방정부의 재정지출에 한도를 정하고, 그 한도를 지키는 것에 관해 정부가 의회와 합의를 보지 못하면 ‘시퀘스터’에 들어가는 「균형예산 및 긴급적자통제법(그램-러드만-홀링스 적자 감축법·GRH)」을 발의해 통과시켜 1986년부터 발동시킨 것이 그 시초다. 그 당시 레이건 정부는 군사-케인즈주의²⁾에 입각하여 군수산업을 장려하려고 방만하게 쌍둥이 적자(재정적자와 경상적자)를 키우고 있었는데, 이에 대해 의회가 제동을 건 것이다.

이 제도에 힘입어 미국은 서서히 쌍둥이 적자를 극복하고 조지 부시 1세 정부를 거쳐 1991년 클린턴 정부 때에는 마침내 균형예산을 이뤄냈다. 이렇게 균형예산이 이루어진 뒤로 한동안 이 법은 사문화 됐다. 그러다가 2008년 세계금융공황이 촉발된 이후 은행, 기업 구제와 경기부양을 위해, 그리고 확대되는 전쟁을 수행하기 위해, 막대한 재정을 쏟아 부음으로써 2010년경부터 유럽 여러 나라들과 함께 미국에도 재정위기가 초래되었고(미 국채가 시장에서 팔리지 않게 되었고!), 이 재정위기에 대한 처방으로서 공화당 측에서 재정지출 축소를 민주당 정부에 압박하는 과정에서 이 제도가 재사용되게 되었다.

이를 부연하면, 조지 W. 부시 2세 행정부는 9.11 이후 ‘테러와의 전쟁’을 벌이느라 재정 적자를 누적시켰고, 오바마 행정부는 2008년 금융위기 해소를 위해 그리고 전 세계를 대상으로 하는 침략전쟁(인도주의와 민주주의라는 구실을 앞세운!)을 겨냥한 군사력 강화를 위해 또다시 막대한 재정을 투입함으로써 국가채무가 2008년 말 9조9천860억 달러(GDP 대비 69.4%)에 이르렀고, 2009년에는 11조8천760억 달러(GDP 대비 84.2%)까지 치솟았다. 그리고 2012년에는 무려 16조2천70억 달러, GDP 대비 104.3%까지 확대됐다. 아무리 달러가 기축통화이지만 1년 치의 국민총생산(GDP) 가치를 모두 국가 빚 갚기에 투입해도 액수가 모자라는 것은 매우 위험한 상황이 아닐 수 없었다. 이런 높은 국가부채 비율은 일본, 그리스 등 몇 나라를 제외하고 세계에서 가장 높은 비율이었다.³⁾

이에 따라 2011년에 접어들면서 미국의 재정적자, 재정위기 문제가 국내외적으로 심각하게 대두되었다. 정부 부채가 의회가 설정한 14조 달러의 한도에 육박하고 있어서 한도를 추가로 확대하지 않으면 국가부도, 이른바 디폴트 사태에 이를지도 모르는 위기였다. 그렇다고 무작정 재정적자를 확대할 수도 없었다. 달러가치가 폭락하여 기축통화의 지위가 흔들릴 수도 있었다. 이에 민주, 공화 양당은 정부부채 한도를 확대하는 문제에 대한 협상에 들어갔고 공화당은 정부부채 한도 확대에 동의하는 조건으로 행정부에 재정적자를 줄이라고 요구했다. 당시 미국의 국채발행이 한도를 거의 다 채우고 있어서 오바마 행정부는 국채발행한도를 상향하지 않을 수 없었고, 동시에 달러의 위상이 위태로웠기 때문에 재정적자를 줄이라는 공화당 측의 요구에 응하지 않을 수 없었다.

그러나 경제공황과 전쟁확대 상황 속에서 미 행정부로서 재정지출을 줄이기가 어려웠고, 이에 따라 협상은 지지부진했다. 시장(市場)은 이러한 상황에 대해 강한 불만을 표시했다.⁴⁾ 이런 압박 속에서 민주, 공화 양당은 2011년 8월 간신히 타협을 이뤄냈다. 일시적으로 정부부채 한도를 2조4천억 달러만큼 확대하되 10년에 걸쳐 재정적자를 1조5천억 달러 상당 감축하는 방안을 2012년 12월 31일까지 마련한다는 것인데, 이런 방안이 마련되지 않을 경우 재정지출 축소를 강제하기 위해 재정지출을 무조건 삭감하는 ‘시퀘스터’ 절차를 규정한 「예산통제법(Budget Control Act: BCA-2001)」을 도입하게 되었다. 즉, 2012년 연말까지 여야 간에 재정적자 감축안에 합의하지 못하면 2013년 1월 1일부터 10년간 1조2천억 달러의 재정지출을 자동적으로 삭감시킨다는 것이다. 오바마 행정부는 국가부도 사태 방지라는 급한 불을 끄기 위해 ‘정부지출 자동 삭감’이라는 공화당 측 요구를 받아들인 것이었다.

3. ‘시퀘스터’가 발동되기까지의 경과

2012년 대선이 진행되는 동안 정부 지출 감축에 대한 행정부와 의회의 협상은 진행되지 않았다. 민주당 측은 증세와 사회보장 지출 유지를 주장한 반면, 공화당 측은 감세 유지와 사회보장 지출 축소를 주장했기 때문이다. 물론 이러한 차이는 타협이 불가능한 것은 아니었지만 대선을 앞두고 타협하기는 어려웠던 것이다.

2012년 11월 오바마 대통령이 재선된 뒤 부시 감세가 만료되고 ‘시퀘스터’가 발동되는 마감시한인 2012년 12월 31일을 앞두고 공화당과 민주당은 재정절벽 문제에 대한 협상에 들어갔다. 대선에서 민주당이 승리했지만 하원에서는 공화당이 승리했기 때문에 공화당 측에서 무조건 양보하지 않았다. 협상은 지지부진했고, 해를 넘기기 두어 시간 전에 겨우 타결에 이르렀다.

당시 민주, 공화 양측은 2012년에 만료되는 ‘부시 감세 안’을 더 이상 연장 적용하지 않기로 했고,⁵⁾ 연간 개인소득 40만 달러(부부 합산 45만 달러) 이상의 고소득층 소득세율을 최고 35%에서 최고 39.6%로 올리고, 자본소득·배당소득 세율을 현행 15%에서 20%로 인상하는 등의 내용을 담은 ‘부자 증세 안’에 합의했다. 하지만 연방정부 재정지출 삭감은 합의를 보지 못해 ‘시퀘스터’ 발동 시기만 두 달 이후인 2013년 3월 1일로 미뤄 놓았다. 이처럼 그 타결은 매우 불완전한 것으로서, 말하자면 ‘시퀘스터’ 발동을 막기 위해 임시로 봉합을 한 전형적인 미봉책이었다.

그러나 이 후 ‘부자 증세’를 받아들였으니 복지지출을 삭감하라고 압박하는 공화당과 복지 예산 삭감을 공화당의 책임으로 떠넘기려는 민주당은 서로 타협할 뜻이 없이 정치적 공방만 벌였다. 월가가 ‘재정절벽’의 위험을 경고하는 가운데 정치권이 이른바 치킨 게임을 벌이는 형국이었다. 그 결과 두 달의 유예기간이 지난 2013년 3월 1일까지 지출 삭감을 둘러싼 협상은 타결되지 못했고, 마침내 3월 2일 0시를 기해 ‘시퀘스터’가 발동되었다.

4. 발동된 ‘시퀘스터’의 내용과 전망

이렇게 ‘시퀘스터’가 발동됨에 따라 초래되는 예산삭감 규모는 향후 10년간 1조2천억 달러이고, 매년 1,100억 달러에 달한다. 그 가운데 절반은 국방비이고 나머지 절반은 일반예산이다. 2013년도의 경우 이미 회계연도가 반을 지났기 때문에 해당되는 삭감 액은 다소 축소된다. 2012~2013 회계연도의 잔여기간(2013년 3월 2일~2013년 9월 30일)의 총 삭감 액은 850억 달러(약 92조 원)이다. 삭감 대상이 되는 가장 큰 항목은 연방정부 사업내용인 ‘재량적 지출’이며, 국민들이 민감하게 느끼는 메디케어(Medicare: 노인 의료보장), 메디케이드(Medcaid: 저소득층 의료비 지원) 등은 삭감 대상에서 제외돼 있다. 국민들의 저항이 적은 부분들부터 삭감에 합의한 것이다.

이를 세부적으로 살펴보면, 국방 분야 예산이 460억 달러인데, 이로 인해 국방부의 민간인 직원 약 80만 명이 무급휴가를 떠나야 한다. 리언 파네타 미 국방장관은 이미 80만여 명의 군무원들에게 무급휴가 시행 방침을 통지했다. 비국방비 내수 관련 예산도 280억 달러가 감축된다. 이에 따라 공무원을 중심으로 70~200만 명이 무급휴가와 일시해고 등을 겪어야 한다.

이렇게 정부 예산이 강제로 삭감되면 그로 인한 파장은 어떻게 될까? 미국 의회 예산국에 따르면 ‘시퀘스터’가 발동될 경우 올해 미국 국내총생산(GDP) 성장률은 전년 대비 0.5%포인트 하락한 1.4%에 그치며 75만 명의 일자리가 사라지고 실업률은 0.2%포인트 상승해 8%에 육박할 것으로 예상하고 있다. 그러나 대부분의 언론들은 ‘시퀘스터’를 통해 삭감되는 예산 850억 달러가 올해 미국의 전체 예산 3조6000억 달러의 약 2.4%에 불과해 단기적으로는 큰 영향이 없을 것이라고 본다.

그러나 이 ‘시퀘스터’가 장기적으로도 경제에 별 영향을 미치지 않을 거라고는 장담하기 어렵다. 오바마 대통령 자신이 지난 2월 27일, “국방 분야를 제외한 곳에서는 ‘시퀘스터’ 발동 초기에 큰 영향을 느끼지 못할 수 있지만 시간이 흐를수록 경제는 큰 충격을 받을 수밖에 없다”라고 말하고 있듯이, 공공부문의 지출 규모 축소로 인해 중장기적으로 경제성장률이 저하되는 악영향은 상식적으로 보더라도 피하기 어려울 것이다. 그러므로 자본의 압력을 받아 조만간 정부지출 축소에 관해 여야 간에 타협에 이르게 될 것이다.⁶⁾ 이 때 국방비보다 일반 지출이 우선적으로 삭감될 것이다.

이미 이러한 삭감에 대해 민주, 공화 양당 간에 다음과 같은 삭감 안이 논의되고 있다.

- 저소득층 60만 명에 대한 식료품 지원 사업(푸드 스탬프)

- 저소득층 어린이 7만 명에 대한 교육지원 프로그램 중단

- 교육예산 대량 삭감

- 메디케어(Medicare: 노인 의료보장) 예산 중 120억 달러 삭감(2013년 후 더 증가)

- 수백 만 명에 대한 11% 실업지원금 삭감(월 평균 132달러)

- 주정부 지원금 삭감(이 주정부들은 이미 3,370억 달러를 삭감했다!)⁷⁾

5. ‘시퀘스터’ 문제는 바로 '재정절벽(fiscal cliff)' 문제다!

'재정절벽'이란 정부의 급격한 재정지출 축소로 인해 나타나는 경기위축의 충격을 두고 말하는 시사용어이다. 더 구체적으로는 2013년 초에 ‘부시 감세’가 종료되고 ‘예산통제법’에 따라 ‘시퀘스터’가 발동될 경우에 나타날 수 있는 위험을 부각시키기 위해 월가에서 만들어 낸 통속적인 용어다.⁸⁾ 그래서 그 의미가 엄밀하지 않다. ‘시퀘스터’의 효과만을 뜻할 수도 있고, ‘부시 감세’ 종료의 효과까지 포함하는 뜻으로 사용될 수도 있다. 나아가 부채한도 확대에 실패하여 국가부도가 나는 사태를 뜻할 수도 있고, 이상 모든 경우를 포괄하는 뜻으로 사용될 수도 있다.⁸⁾ 이처럼 재정절벽의 말뜻은 다의적이지만 재정절벽이 ‘시퀘스터’와 무관하지 않다고 한다면, ‘시퀘스터’는 재정절벽의 원인인 동시에 결과라는 불가분의 연관을 갖는다고 하겠다. ‘시퀘스터’ 때문에 재정절벽 문제가 일어나기도 하지만, 원천적으로 재정절벽 문제가 존재하지 않는다면 ‘시퀘스터’가 발동될 수 없기 때문이다.

그리하여 지금 ‘시퀘스터’ 문제가 불거지고 있음과 동시에 바로 그 재정절벽 문제가 다시 크게 떠오르고 있다. 재정절벽과 관련하여 제기되고 있는 문제들은 시급한 것만으로도 다음과 같은 것들이 있다.

첫 번째로 연방정부 예산안 처리 문제이다. 미 행정부는 2012~2013 회계연도 후반기(2013년 4월부터 9월까지) 예산안을 3월 27일까지 처리해야 한다. 그렇지 않으면 클린턴 행정부 하에서 일어났던 것과 같은 정부 폐쇄 사태가 일어난다. 현재 미국 의회는 지난 해 10월 1일부터 올해 3월 27일까지 사용할 수 있는 잠정예산만 의결한 상태다. 올해 남은 기간 예산을 집행하기 위해서는 그 이전에 예산을 통과시켜야 한다. 예산안 통과에 실패하면 연방정부가 일시적으로 폐쇄된다. 1970년대 이후 미국에서는 17차례 연방정부가 문을 닫는 일이 발생했었는데, 가장 최근으로는 클린턴 행정부 당시에 1995~1996년 기간에 총 두 번에 걸쳐 만 26일 동안 연방정부 기능이 마비된 적이 있다.⁹⁾ 그런 사태가 반복된다면 정치권에 대한 불신이 높아질 뿐 아니라 세계에 대한 미국의 헤게모니도 크게 손상될 것이다.

두 번째는 국가부채한도 증액문제이다. 미 의회는 2011년 8월 연방정부 부채 한도를 확대할 당시에 법정 상한선을 2조1천억 달러를 인상하여 16조3천940억 달러(약 1경7천365조 원)로 상향했는데, 2012년 12월 31일로 이 한도를 초과했다.¹⁰⁾ 이에 지난 1월 23일 의회는 5월 18일까지 부채한도 적용을 일시적으로 유예하면서, 그때까지는 2천억 달러 범위 내에서 의회의 승인 없이 추가 차용을 통해 필요한 자금을 조달할 수 있도록 허용했다. ‘시퀘스터’ 문제와 국가채무 한도 조정 문제가 겹치자 두 문제가 동시에 터져나올 경우 충격파가 커지는 것을 회피하기 위해 편법을 쓴 것이었다. 그러나 이는 문제의 폭발을 잠시 미루어 놓은 것일 따름으로서, 5월 18일까지 부채 한도 상향에 대해 합의를 보지 못하면 국가부채가 법적 한도를 넘는 상태가 되어 국가부도 위기에 내몰리게 되어 있다.

그러므로 현재 미국은 단지 ‘시퀘스터’ 문제에만 직면해 있는 것이 아니다. 당장 연방정부 예산에서 지출을 줄이지 못해 정부폐쇄에 들어가는 문제에만 직면해 있는 것도 아니다. 또 국가채무 한도 조정 문제에만 직면해 있는 것도 아니다. ‘시퀘스트’ 문제든 예산 축소 합의 실패에 따른 정부폐쇄 문제든 국가채무 한도 조정 문제든 그 배경에는 막대한 규모의 국가부채 문제가 가로놓여 있다. 이 국가부채 위기 때문에 그러한 문제들이 불거져 나오고 있는 것이다. 막대한 규모의 국가부채가 없다면 다소간의 재정적자는 일시적으로 감수할 수도 있을 것이다. 다소간의 국가채무 한도 인상도 크게 문제가 되지 않을 것이다. 하지만 지금 미국은 그럴 여유가 없는 것이다. 미국은 지금 일본, 그리스 다음으로 이태리와 함께 1순위로 국가부도 위기에 직면해 있다.

문제는 그 다음이다. 작년 9월 재정절벽 문제가 한창 쟁점이 되고 있던 당시, 미 의회예산국은 재정절벽 상황이 발생한다면 2013년 4분기 실업률이 9.1%까지 치솟고, 재정절벽을 모면한다면 8.0%로 낮아질 것으로 전망한 바 있다.¹¹⁾ 의회예산국은 또한 재정절벽이 중단될 경우에도 재정적자가 5년 연속 1조 달러를 상회하게 된다고 말했다.¹²⁾ 이런 전망처럼 “재정적자가 매년 1조 달러에 이르면 미국경제가 채무위기에 빠질 확률이 높아진다. 이 경우 금리가 치솟고 모든 자금조달 비용도 급등하여 미국 경제는 더욱 둔화하기 때문이다.”¹³⁾ 한마디로 미국 경제에는 출구가 보이지 않는다!

2013년 3월 4일

전태일을 따르는 민주노동연구소

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