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노동운동

진보의 눈으로 국가재정 들여다보기

오건호

2009

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내용

보고서를 펴내며


보고서 제목을 ‘진보의 눈으로 국가재정 들여다보기’로 정했다. 물론 보고서가 국가재정에 대한 진보운동의 입장을 대표하는 것은 아니다. 진보운동 내부에 국가재정에 대한 관심을 촉발시키는 것이 이 보고서의 목적이다.
최근 경제위기를 맞아 세계적으로 국가재정의 역할이 부상하고 있다. 곳곳에서 재정확장정책이 추진되고 동시에 재정건전성 문제도 제기된다. 꼭 경제위기 정세가 아니더라도 국가재정은 진보운동에게 중요한 의제이다. 국가재정 안에는 계급간 이해관계가 여러 갈래로 형성되어 있다. 다만 우리나라에선 국가재정이 ‘안 걷고 안 쓰는’ 혹은 ‘엉성하게 걷고 헛튼 데 쓰는’ 돈이었던 탓에 진보운동이나 서민들이 주목하지 않았을 뿐이다.
이제 우리나라에서도 국가재정에 대한 관심이 커지고 있다. 이명박정부의 감세, 슈퍼추경, 4대강 재정사업 등을 보면서 서민들이 국가재정을 걱정하게 되었고, 앞으로 재정건전성 문제까지 불거지면 국가재정은 무시할 수 없는 정치적 의제로 등장할 것이다. 이미 이명박정부는 올해 재정적자를 이유로 내년도 예산을 줄이는 재정긴축안을 공개하였다. 전통적으로 국가재정 확충을 주창해 왔던 진보운동에게 새로운 도전이다.
2004년 민주노동당의 원내 진출 덕택에 재정경제위원회 보좌관으로 국가재정을 처음 접하였다. 당시 여야가 치열하게 공방을 벌이는 국가재정법 제정안을 검토하면서 ‘이렇게 국가가 운영되는구나’를 어렴풋이 느끼게 되었다.
국가재정에 대한 무지도 부끄러웠다. 진보활동가 행세를 했지만 세상을 향한 포부에 비해 실제 움직이는 마당은 참 작았다. 우리가 집권전략위원회를 만들지언정 실제 국정을 운영하겠다는 권력의지를 가진 적이 있었는가하는 의문도 들었다.
언제 기회가 되면 국가재정을 정리해보고 싶었는데, 이제야 조그만 보고서를 작성했다. 처음에는 국가재정 영역에서 진보적 입장과 대안도 구체적으로 마련해보고자 했지만 역부족인 걸 금새 알아차렸다. 스스로 소화할 수 있을 만큼만 보고서에 담았다. 진보 활동가들이 참고할 수 있는 국가재정 매뉴얼이 되었으면 좋겠다.
보고서를 만드는 데 가장 어려운 점은 통계치를 찾고 검증하는 일이었다. 자료마다 수치가 달랐고, 시간이 지나면 바뀌곤 했다. 정부 예산이 여러 번 수정된 탓도 있었지만, 본래 재정수치가 이렇게 변화무쌍하다는 사실도 알게 되었다. 이 과정에서 여러 분의 도움을 받았다. 국회에서 예산을 다루는 전문가 선생님들이 많은 조언을 주었고, 연구소 식구들은 보고서를 여러번 읽는 수고를 아끼지 않았다.
이 보고서는 총 III부 11장으로 구성되어 있다. I부는 서론 성격의 글로서 왜 우리가 국가재정에 관심을 가져야 하는가를 간단히 적고 있다. 국가재정이 진보운동에게 주는 의미를 정리해보고자 했다.
II부는 우리나라 국가재정의 기본체계와 주요 특징을 살펴본다. 제2장은 국가재정을 이해하기 위한 준비단계의 글이다. 국가재정을 구성하는 주요 수단인 일반회계, 특별회계, 기금에 대해서 개략적으로 정리하고 2009년 수치를 통해 국가재정의 주요 현황을 살펴본다. 올해는 재정지출은 늘고 수입은 줄어들어 재정적자가 무려 51조원에 달한다. 재정건전성 논란을 불러일으킨 원년이 되는 셈이다.
제3장은 국가재정법 제정으로 새로워진 국가재정체계의 주요 특징들을 다룬다. 2006년에 국가재정법이 제정되면서 국가재정체계가 크게 바뀌었다. 종래 단년도 예산편성을 넘어 5년 중기 재정운용계획이 도입되었고, 정부의 국정운용전략이 담긴 전략적 재정배분이 시작되었으며, 기존에 구체적 사업별로 이루어지던 예산편성이 분야별 프로그램방식으로 바뀌었다. 이제 각 부처들도 중앙에서 정해진 예산 한도 내에서 지출을 조정해야 하는 총액배분자율편성을 따라야 한다. 모두가 이전에 우리가 알고 있던 방식과 크게 다른 것들이다.
III부는 국가재정을 둘러싼 주요 논점들을 살펴본다. 제4장은 국가재정 통계치가 왜 이렇게 제각각인지를 알아본다. OECD, IMF, 한국정부 방식이 각각 비교 정리될 것이다.
제5장은 국가재정의 세입구조가 지닌 근본 문제로 ‘낮은 총직접세’를 제기한다. 총직접세는 직접세와 사회보장기여금을 합한 것으로 보고서가 독자적으로 사용하는 용어이다. 총직접세가 국가재정을 진보적으로 접근하는 관문으로 왜 중요한지가 강조될 것이다.
제6장은 프로그램예산제가 지니는 허점을 복지지출을 사례로 살펴본다. 분야별 프로그램예산제가 정부의 전략적 재정배분을 위한 제도인프라이지만 엄격하게 사용되지 않을 경우 지출규모가 고무줄처럼 늘기도 줄기도 할 수 있음을 보여줄 것이다.
제7장은 근래 국가재정에서 골칫거리로 등장한 민간투자사업의 문제점을 다룬다. 민간투자사업이 초기 재정 지출을 줄여주기에 정부에겐 매력적일지 모르나 결국 국가재정의 낭비를 초래하는 일이라는 점이 확인될 것이다.
제8장은 국가재정 관리체계의 기둥인 예비타당성조사의 도입과 후퇴과정을 살펴본다. 이 조사는 대규모 국가사업의 예산낭비를 막기 위한 것으로 일정한 성과를 거두어 왔으나 이명박정부에 의해 무력화될 위기에 몰려 있다. 이 역시 4대강 사업을 강행하기 위한 정부의 사전조치이다.
제9장은 최근 불거진 국가재정 건전성 논란을 정리한다. 재정건전성 문제는 국가를 운영하는 정부나 진보운동 모두에게 양날의 칼이다. 특히 사회공공성을 위해 재정확장을 요구하는 진보운동에게 새로운 도전이 던져진 셈이다.
제10장은 지방재정의 취약성 문제를 다룬다. 애초 국가재정은 중앙정부와 지방정부 모두를 포괄하는 범주이다. 이 보고서는 지방재정조정제도에 한정하여 지방재정을 살펴본다. 최근 보수세력이 주장하는 지방세 확충보다는 현행 지방재정조정제도 강화를 해법으로 제안할 것이다.
IV는 이 보고서의 결론에 해당한다. 마지막장인 제11장은 ‘국가재정의 개혁과 진보운동의 과제’라는 제목으로 보고서에서 다룬 내용을 대안재정전략의 관점에서 재구성했다.
우선 재정건전성 문제에 대해선 근본 원인이 상위계층의 세금 회피에 있음을 강조할 것이다. 세입 측면에선, 총직접세를 늘리기 위해 사회복지세를 도입하고, 사회보장기여금 확대를 위하여 건강보험 재정을 늘리자고 주장할 것이다. 지출 측면에선, 복지 재정을 확보하기 위하여 ‘복지확충특별회계’ 도입을, 국가재정 관리체계에선 정부의 예산편성권에 맞서 시민참여예산제 도입을 제안할 것이다.
최종적으로 진보운동이 정부의 전략적 재정배분에 맞서 마련해야 하는 것이 대안재정전략이다. 여기에는 진보적 가치를 강조하기 위해 재정규모, 총직접세율, 복지지출 등이 담길 것이다. 대안재정전략을 집약적으로 보여줄 수 있는 구체적이고 상징적인 의제도 필요하다. 사회임금이 사례로 소개된다.
보론으로 연구소가 지난 4월 펴낸 ‘사회임금’ 이슈페이퍼를 첨부했다. 이 페이퍼는 지금까지 개념으로만 존재하던 사회임금을 처음으로 통계치를 가지고 선보였다. 왜 한국에서 구조조정 대응이 격렬하고 노동자가 장시간 노동할 수밖에 없는 지를 사회임금 수치가 말해 줄 것이다.